Burgerschap is van oudsher een republikeinse deugd. Waarom werd de ‘burgerstaat’ dan ontmanteld tijdens de Bataafse Republiek ten gunste van een centralistische eenheidsstaat? Tegenwoordig worden federalisme en burgerparticipatie gezien als alternatief voor een onmachtig geworden politiek systeem, met burgervaders als nieuwe bestuurselite. Dat lijkt veel op het bestuurssysteem dat Nederland kende vóór 1798. Hoe deze tijd een nieuwe kans biedt aan het eigen Nederlandse republicanisme en… hoe we aan de Omwenteling van 1798 ook een monarchaal staatshoofd overhielden.
Kanteling van een omwenteling: het einde van het monarchale republicanisme van 1798?
Het is opmerkelijk hoe weinig Nederlanders weten over de Bataafse Revolutie van 1798. Over het algemeen ziet men de ontmanteling van de oude republiek als noodzakelijk en de instelling van de democratische rechtsstaat als eindpunt van een lang proces van modernisering. Dit standpunt – een mengeling van historicisme en liberaal finalisme – heeft het zicht onttrokken aan wat werkelijk plaatsvond in 1798. In dat revolutiejaar is niet alleen een vermolmd bestuurssysteem omver geworpen, maar is ook de politieke cultuur van de republikeinse burgerstaat ontmanteld. De opvatting dat lokale autonomie essentieel is voor de vrijheid in een republiek, het federalisme, moest het afleggen tegen een stroming die de burger rechtstreeks wilde plaatsen onder een centralistische staat met een sterke uitvoerende macht. Hierdoor is niet alleen het aloude poldermodel op de tocht komen te staan, maar ook het fundament gelegd voor de monarchie. Met name dat laatste is voor veel republikeinen die zich spiegelen aan de Bataafse Republiek een blinde vlek.
Hoe kunnen we de centrale uitvoerende macht in toom houden en de burgerstaat weer herstellen? We moeten voor het antwoord op die vraag begrijpen dat in 1798 een wezensvreemde vorm van republicanisme aan Nederland is opgedrongen: een anti-federaal Frans bestuursstelsel. Ook het presidentieel systeem dat in Amerika was geïntroduceerd, kreeg een kans in Nederland onder raadspensionairs Schimmelpenninck, voordat in 1806 de monarchie werd ingesteld. Deze ontwikkelingen leidden regelrecht naar de restauratie van het Oranjebewind in 1815. Om het republicanisme nog enige kans te geven, zullen we meer begrip moeten krijgen voor het Nederlandse republicanisme dat in 1798 werd vernietigd.
Geen staatshoofd
Het belangrijkste kenmerk van de oude Republiek was de afwezigheid van een staatshoofd of monarch. Tijdens de Stadhouderlijke Tijdperken – meestal in het leven geroepen in tijden van crises, speelde een telg van de extended family Nassau een belangrijke rol als hoogste ambtenaar, in dienst van de Staten. Sinds de erkenning van de Republiek der Verenigde Zeven Provinciën in 1648 heeft één Oranje langere tijd aan het hoofd van de staat gestaan – Willem III (van 1672 tot 1702) – en één Nassau-Diets – Willem V (van 1751tot 1795), die de titel ‘Prins van Oranje’ moest delen met zijn Pruisische achterneef. We tellen Willem II en Willem IV niet mee, omdat die slechts enkele jaren konden regeren. Als we tenslotte constateren dat Willem V weliswaar erfstadhouder was, maar ook onder één hoedje speelde met de aristocratische republikeinen, is alleen Willem III te zien als de man die het dichtste in de buurt is gekomen van een ‘modern’ monarch. Hij was dan ook tevens koning van Engeland.
Het hoogtepunt van macht en aanzien van de Republiek viel samen met de Ware Vrijheid; het bewind van het stedelijke patriciaat, zonder inmenging van één of andere stadhouder. De laatste koning die Nederland had gekend – de Habsburger Filips II – had de burger kopschuw gemaakt voor monarchen. In 1584 was het republikeinse Amsterdam, bij monde van C.P. Hooft, zelfs tegen het geven van de grafelijke ‘oppermagt’ aan de grote Willem de Zwijger. Ook de Vader des Vaderlands werd – in goed republikeinse traditie – gezien als een potentiële tiran. Hooft zei onder meer, dat veel steden niet aan de Opstand zouden zijn begonnen als ze hadden geweten dat het koninklijke bewind vanuit Madrid zou worden vervangen door een grafelijk of prinselijk bewind uit Den Haag of Brussel.
Nadat Willem III aan de macht was gekomen in het Rampjaar 1672, trok hij veel macht naar zich toe, maar bleef binnen de grenzen van het republikeinse stadhouderschap functioneren. Toch was de zorg over de machtsophoping in het centrum door deze laatste directe nakomeling van Willem de Zwijger voldoende om in 1702 zijn beoogde opvolger – zijn Friese achterneef Johan Willem Friso – niet als stadhouder te erkennen. Bovendien was de erftitel ‘Prins van Oranje’ betwist. De Pruisische Hohenzollerns meenden daar meer recht op te hebben, door het testament van stadhouder Frederik Hendrik, die had gesteld dat in geval van het uitsterven van de mannelijke Oranjelijn de titel moest overgaan naar de mannelijke nakomelingen van zijn oudste dochter Henriëtte die met de Pruisische koning was getrouwd. Het patriciaat maakte van de verwarring gebruik om de Friese Nassau-Dietsen niet te erkennen als stadhouder. Het Tweede Stadhouderloze Tijdperk ging in.
De 18e eeuw was echter niet een herhaling van de 17e eeuw. De eerste periode van Ware Vrijheid was een Gouden Eeuw; de tweede periode werd een confrontatie met de opkomst van Engeland en Frankrijk als rivaliserende economische, maritieme en militaire machten. Relatief ging het aanzien van de Republiek achteruit. Ongerust geworden belegde raadspensionaris Slingelandt in 1716-17 een Grote Vergadering om de Unie te versterken binnen het nieuwe Europese krachtenveld. Zijn gematigde voorstellen om het machtscentrum te versterken – zonder de stadhouder te willen introduceren – haalden het echter niet. Dit falen zou het Nederlandse republicanisme fataal worden; het vitale federalisme van de 17e eeuw verwerd tot een machteloos confederalisme in de 18e eeuw. Voor politieke denkers en doeners als Madison in de Verenigde Staten werd de Republiek een voorbeeld van besluiteloosheid en verval – een voorbeeld hoe het niet moest.
De noodzaak van politiek
In de 18e eeuw drong bij republikeinse denkers geleidelijk het besef door dat de ‘burgerstaat’ – het zelfbestuur door burgers (‘civil society’) – niet goed mogelijk was zonder het politieke kader van een gemoderniseerde staat, met daarin een sterkere uitvoerende macht dan was voorzien in het oude republikeinse model. Het mislukken van hervormingen als die van Slingelandt deed hen beseffen dat de republiek op nieuwe fundamenten moest worden gegrondvest. Na 1747 was in Nederland het erfstadhouderschap ingesteld, maar dat gaf geen soelaas. Willem V bleek geen talent te hebben om de staatshervormingen door te voeren die werden geëist door nieuwe republikeinen en democraten. Hij ontpopt zich als een steunpilaar van de regenteske status quo en bleef tot ver na 1795 dromen van een herstel van de stadhouderlijke republiek. Na het echec van Slingelandt was dit de tweede gemiste kans om de republiek in Nederland op eigen kracht te moderniseren en het burgerbewind sterkere handen en voeten te geven.
Het is goed te beseffen dat het republicanisme in Nederland niet alleen werd gedragen door patriciërs en burgers, maar ook door de stadhouders. Veel orangisten bleven tot na 1813 tegenstander van het verlenen van het koningschap aan prins Willem Frederik – de zoon van Willem V. Het waren juist de revolutionairen van 1798 die aandrongen op een sterk ‘monarchaal’ gezag, getemperd door een constitutie. De orangisten wilden een ‘Willem VI’, de revolutionairen een ‘Willem I’. Deze revolutionairen stonden dan ook niet in een Nederlandse traditie, maar waren beïnvloed door de Franse politieke theorie.
De burgerij in Nederland bleef tot 1798 veel macht houden, hoewel aristocratische burgers (regenten) botsten met democratische burgers (patriotten). Het burgerschap bleef de hoeksteen van de Republiek. Dit burgerschap was niet – zoals vandaag de dag – een individueel getint staatsburgerschap, maar was geworteld in corpora (burgerassociaties, zoals gilden en schutterijen). Tijdens besloten vergaderingen van deze genootschappen nam men collectieve standpunten in die met volledige last en ruggespraak werden voorgelegd aan oud-republikeinse organen als de gewestelijke Staten en de Staten-Generaal. De besluitvorming was zeer omslachtig, want als de politieke nood aan de man kwam, konden standpunten alleen veranderen door weer terug te gaan naar de achterban en opnieuw te vergaderen. Etcetera, etcetera. Toch zorgde dit systeem voor een vorm van burgerparticipatie in de besluitvorming. Wie echter geen lid was van een corporatie of wie geen eigen inkomen had (van de bedeling leefde), had geen burgermacht.
Dit omslachtige systeem van burgerparticipatie botste steeds harder met de staatsrede. De Republiek had na 1747 te maken met grote financiële problemen. Door de enorme schulden konden steeds minder mannen onder de wapenen worden gehouden, waardoor de slagkracht van de Republiek fataal werd verzwakt. De Republiek was omringd door moderne, centraal geleide monarchieën die een ambitieuze buitenlandse politiek voerden. Tegen deze moderne staten stond de republiek machteloos.
In 1787 probeerden de patriotten de burgerparticipatie een tandje op te schroeven. Om de republiek te redden moesten de burgers zich wapenen! De staat kon immers niet meer steunen op huurlingen? Een huurlingenleger ging ook in tegen de republikeinse deugd van burgerlijke zelfverdediging. Het was een teken van democratische gezindheid om de landsverdediging in handen te geven van burgers. In de 17e eeuw leidde de kwestie van burgerbewapening – de Hollandse ‘waardgelders’ – tot de onthoofding van Van Oldenbarnevelt door opperbevelhebber prins Maurits. In 1787 leidde het optreden van exercitiegenootschappen tot een inval van Pruisische troepen die de patriottenbeweging een kopje kleiner maakte.
Na 1787 was het burgerlijke kamp in grote verwarring. De hervormingspoging door regenten in 1716 was mislukt en de beweging van Doelisten (democratische prinsgezinden) strandde in 1750 op de onwil van stadhouder Willem IV – ook ‘Oranje’ bleek geen steun te willen verlenen aan de opkomende burgerij. En dan was ook nog de patriottenbeweging in de kiem gesmoord, die het wilde proberen zonder regenten en Oranje. Wat te doen? De burgerstaat liep stuk op het gebrek aan politieke slagkracht binnen de republiek. De remedie leek voor handen na een gelukte revolutie – de Franse Revolutie van 1789: een totale politieke omvorming van de staat. Een dergelijke omwenteling zou het einde betekende van de machteloze burgerparticipatie oude stijl door de instelling van een sterk politiek centrum. De weg lag open voor moderniseringen zonder nog gehinderd te worden door een middenveld van vergaderende en zelfbesturende burger-associaties die de uitvoerende macht frustreerde.
1798
De geest van de oude burgerrepubliek bleek in Nederland echter moeilijk te bestrijden. Na de Franse inval in 1795 en de vlucht van de stadhouderlijke familie Nassau-Diets gingen de Nederlandse burgers doen wat ze altijd deden: vergaderen om tot een consensus te komen. Dit keer niet in besloten bijeenkomsten van corpora in kroegen en burgerzalen, maar in openbare wijkvergaderingen en vanaf 1796 in de Eerste Nationale Vergadering. Deelname aan deze vergadering was open: katholieken, joden en mannen met een vrij beroep mochten voor het eerst meepraten. De burgerparticipatie werd hierdoor opgeschroefd naar een hoger niveau. Besluitvorming bleef echter moeizaam door het ontbreken van een sterk politiek centrum dat knopen kon doorhakken. De Bataafse Republiek had nog steeds geen staatshoofd – en wilde dat ook niet. Burgers die een federatie nastreefden zoals Nederland in de 17e eeuw had gekend, wonnen het pleit tijdens het ellenlange overleg. Daarmee probeerden de republikeinen de lokale autonomie en het middenveld te behouden en slechts mondjesmaat te centraliseren. Dit was Slingelandt 2.0; in 1797 haalde het voorstel om de staat federaal in te richten het niet in de verkiezingen – de onwerkbare grondwet die honderden bladzijden besloeg, werd afgewezen.
Na de echecs van 1716, 1750 en 1787 dreigden in 1797 de hervormingen opnieuw te mislukken. Het was tijd voor een revolutie. Die kwam dan ook – begin 1798 – in de vorm van een pro-Franse staatsgreep. Radicalen besloten de federalisten uit de macht te zetten en een nieuwe grondwet in te voeren die definitief afrekende met het Nederlands-republikeinse overlegmodel. De staat werd rigide gecentraliseerd. Er werd geen lokale autonomie of middenveld meer getolereerd; Nederland werd een eenheidsstaat. Bovendien kwam er een Uitvoerend Bewind – een vijfmanschap om het bestuur krachtiger te maken. Nederland werd niet meer geregeerd door regenten en stadhouders, maar door een Ministerraad zonder minister-president. Later in het jaar 1798 was men zo geschrokken door het radicale uitwerking van de revolutie, dan men de nieuwe machthebbers afzette. De structuur van Nederland bleef echter ongewijzigd, met dit verschil, dat de uitvoerende macht het niet meer aandurfde grote veranderingen door te voeren. Het middenveld bleef dus uitermate zwak en het consensusmodel leefde vooral voort in de vorm van negatieve hindermacht – sabotage van centrale besluiten van onderop.
In praktijk was dit nog steeds de oude Republiek – met een nieuwe constitutie weliswaar, maar zonder al te veel slagkracht vanuit een centrum. Het was de expansiepolitiek van Bonaparte na 1799 die het Nederlandse bestel definitief de das omdeed. Na 1801 was de revolutie definitief voorbij, toen de orangisten weer bij het bestuur werden betrokken. Velen hadden zich neergelegd bij het einde van de stadhouderlijke republiek en de orangisten waren hoofdzakelijk conservatieve republikeinen geworden die opkwamen voor lokale rechten. Nadat Bonaparte zich had laten kronen tot keizer Napoleon, won het monarchisme geleidelijk terrein in Nederland. In 1805 kreeg de republiek voor het eerst een staatshoofd sinds Filips II: Rutger Jan Schimmelpenninck die zich modelleerde naar zijn grote voorbeeld George Washington. Tijdens zijn korte bewind werden de voorstellen uit 1798 voor het eerst – onder druk van Napoleon – uitgevoerd, hoewel ook Schimmelpenninck, naar goed Nederlands gebruik, streefde naar zoveel mogelijk consensus.
Het pad van burgerlijk zelfbestuur naar centraal gezag werd tenslotte geforceerd toen Napoleon in 1806 zijn broer tot koning benoemde. Hij nam niet eens meer de moeite dit te bekrachtigen door verkiezingen – Schimmelpenninck was nog wel verkozen. Het Nederlandse republicanisme was op sterven na dood, om in 1813 even op te flakkeren in de vorm van het orangistische verzet tegen het instellen van een monarchie, om in 1815 definitief te sterven met de instelling van het Verenigd Koninkrijk met steun van de oude patriotten en revolutionairen die alle vertrouwen hadden verloren in de politieke vitaliteit van de burgermacht.
Kanteling
Hierboven blijkt dat de ervaringen met de politieke machteloosheid van de ‘civil society’ uiteindelijk hebben geleid tot een republikeinse implementatie van centraal, eenhoofdig gezag (in Amerika door een president, in Nederland door een Uitvoerend Bewind en uiteindelijk een raadspensionaris). In Nederland leidde dit proces tot de vernietiging van de oude republikeinse burgerstaat en invoering van de republikeinse eenheidsstaat. Mede door het ontmantelen van het middenveld – de lokale burgerparticipatie – werd in Nederland de weg vrij gemaakt voor machtsophoping in het centrum – iets waar oude republikeinen als C.P. Hooft voor hadden gewaarschuwd. Regenten (burgervaders) en de opkomende kleine burgerij hadden elkaar uitgeput in een woordenstrijd en de stadhouder had onvoldoende durf om het republikeinse voortouw te nemen. Gevolg was dat men in 1806 zonder al te veel protest de monarchie accepteerde – murw gebeukt door 90 jaar (vanaf 1716) vruchteloos hervormen binnen de kaders van een eigen republiek.
Het middenveld in Nederland – het poldermodel à la Hooft – heeft zich pas na 1870 hersteld met de opkomst van politieke partijen en vakbonden. De politiek (in de ogen van sommigen een ‘liberale tirannie’) blijft worstelen met de burgerparticipatie – alsof de vermoeidheid van de machteloze, republikeinse hervormingsbewegingen nog naijlt. Momenteel lijkt er een kentering te komen in de acceptatie van een centralistisch stelsel met ‘monarchale’ trekken; ook al heeft de minister-president meer macht dan de Koning.
Het verzet tegen de centralistische eenheidsstaat met eenhoofdig gezag heeft vele vormen. Diep in de Nederlandse politieke cultuur leeft nog de praktijk voort van het collegiale bestuur van de republiek. Zo is het verzet tegen het verkiesbaar stellen van de burgemeester een teken dat men grenzen wil stellen aan het eenhoofdige gezag – waarom zou men op lokaal niveau de macht van één bestuurder vergroten ten koste van de volksvertegenwoordiging? Ook op andere terreinen wint de decentralisatie en burgerparticipatie terrein. Barber heeft een (utopische) visie dat de wereld geregeerd moeten worden door burgemeesters in een grote stadsfederatie. De lokale democratie is in zijn ogen de enige vitale politieke basis die we nog hebben. Iemand als Rotmans wijst op de transitie-beweging in Nederland; een kanteling van macht van bovenaf naar macht van onderop. Dat komt tot uiting in de bloei van burgerassociaties.
Hoe moeten republikeinen hierop reageren? We zouden in Nederland moeten teruggrijpen naar het eigen republicanisme dat het in principe heel goed stellen kan zonder staatshoofd en dat gebaseerd is op lokale autonomie en macht van georganiseerde burgers die er samen uitkomen. Het gaat te ver om de staat en de politiek als vijanden te zien van deze nieuwe democratie. De machteloze 90 jaar tussen 1716 en 1806 hebben Nederlandse republikeinen geleerd dat hervormingen niet doorgevoerd kunnen worden zonder politiek kader. De droom van de burgerstaat (het middenveld aan de macht) behoeft handen en voeten van wetten en regelingen die gemeenschappelijke waarden benadrukken. Echter – het wantrouwen van republikeinen in de eigen burgermacht leidde tot de ontmanteling van het maatschappelijk middenveld in 1798 en noodzakelijkerwijs het instellen van de monarchie in 1806. Het republicanisme kan niet zonder een sterke burgerstaat. Kennis van het Nederlandse republikeinse model dat het tot 1805 kon stellen zonder staatshoofd, kan helpen de postmoderne eisen van de tijd te verstaan.
Dus: geen preoccupatie meer met de aard van het staatshoofd (koning of president), maar met de macht van de burger. Het benadrukken van de aard en rol van het staatshoofd is een monarchaal element dat aan het einde van de 18e eeuw geïntroduceerd is binnen het republicanisme; een overwaardering van het eenhoofdige bestuur dat niet meer past in deze tijd. C.P Hooft zei het al in 1584: waarom zouden we ons bevrijden van een koning om ons vervolgens over te leveren aan nieuwe machthebbers? Het wordt tijd voor een hernieuwde Nieuwe Vrijheid – een Staatshoofdeloos Tijdperk.